Le présent travail de mémoire a été mené à la demande de Damien Marage, Professeur en géographie à l’Université Marie et Louis Pasteur de Besançon (UFR SLHS/UMR ThéMA 6049 CNRS)1 et co-organisateur du colloque : « Les Assises du Parlement de la Forêt » (7 et 8 novembre 2025, à Besançon), où cette communication a été présentée. Il ne s’agit pas d’un travail d’historien, de juriste, de sociologue ou de politologue. Tout au plus s’agit-il d’un travail de témoignage et de réflexion globale a posteriori, inévitablement empreint de subjectivité, mené par un ingénieur forestier qui, à des titres variés et sous des formes diverses, a longtemps participé aux débats européens, notamment communautaires, qui interféraient avec la politique forestière nationale.

Rendre compte de la longue période couverte doit néanmoins prendre en considération les caractéristiques différentes de mon regard sur trois grandes séquences temporelles, la première (1958-1983, voire 1958-1990) pouvant être considérée comme une phase d’incubation qui a conditionné en grande partie ce qui s’est passé ensuite, le rendant notamment possible :

Le Traité de Rome du 25 mars 1957 précise, dans son article 2, que « La Communauté a pour mission, par l’établissement d’un marché commun et par le rapprochement progressif des politiques économiques des États membres, de promouvoir un développement harmonieux des activités économiques dans l’ensemble de la Communauté, une expansion continue et équilibrée, une stabilité accrue, un relèvement accéléré du niveau de vie et des relations plus étroites entre les États qu’elle réunit ». L’objet économique de la construction européenne est ainsi clairement affirmé. Le Traité prévoit une politique commune pour les produits agricoles (définis par l’article 383 comme « les produits du sol, de l’élevage et de la pêcherie, ainsi que les produits de première transformation qui sont en rapport direct avec ces produits »), dès lors qu’ils sont également concernés par les articles 39 à 46 et inscrits dans l’annexe II, ce qui n'est pas le cas du bois.

Ceci n’a pas empêché la Commission européenne de défendre en 1998, devant la Cour de justice de l’Union européenne (Affaires jointes C-164/97 et C-165/97 à propos des règlements forestiers de 1986 : pollution atmosphérique et incendies), que « les arbres, et, par conséquent les forêts, doivent être considérés comme des produits énumérés à l’annexe II du Traité pour lesquels la compétence communautaire repose sur l'article 43. Elle s’appuie pour ce faire sur l’inscription dans la "nomenclature de Bruxelles" d’une position intitulée "autres plantes et racines vivantes" qui comprendrait les arbres », position que la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) a estimé non fondée. Ce fut un dernier effort désespéré de la Commission pour défendre la légitimité de l’article 43 à fonder seul une action communautaire non strictement liée à la production et la commercialisation des produits agricoles, mais contribuant à la réalisation d’un ou de plusieurs objectifs de la politique agricole commune, tout en considérant que les effets de cette action (présentement forestière) sur d’autres politiques (notamment de l’environnement) ne présentaient qu'un caractère accessoire4. Il faut néanmoins noter que jamais la Commission, avant l’adoption de l’Acte unique européen de 1986, ne mit en avant un tel argument, qui aurait peut-être pu être alors apprécié différemment5.

Xavier Le Chatelier (ingénieur forestier français), qui fut le premier chef de l’unité « Forêt et produits forestiers » de la DG AGRI, a écrit, dans un article publié en 1960 par la Revue forestière française, que « l’idée d’une politique forestière commune a été émise par plusieurs pays membres dès l’année 1958. Il est apparu aux Chefs des Administrations forestières des six pays qu’une telle politique, dont les aspects économiques ne revêtiraient qu’une importance secondaire, serait de la plus haute utilité pour la forêt et s’inscrirait normalement dans l’esprit du Traité6 », conduisant à l’organisation, par la Commission de la Communauté économique européenne, d’une Conférence forestière d’experts des pays membres qui s’est déroulée à Bruxelles du 9 au 11 juin 1958, ouverte par Sico Mansholt, commissaire à l’agriculture et vice-président de la Commission européenne. Les six pays semblaient partager alors deux grandes préoccupations forestières : la conservation de l’état boisé, mais aussi l’extension et l’amélioration du domaine forestier, avec l’enjeu d’augmenter l’autosuffisance en production de bois. La conférence identifia le besoin d’harmonisation (dans le respect des spécificités de chaque pays) et de coordination dans un certain nombre de domaines prioritaires7, ainsi que la nécessité d’assurer dans le cadre des institutions de la Communauté économique européenne (CEE) la continuité des travaux de la Conférence, en créant un organisme permanent qui pourrait en cas de besoin s’adjoindre les experts appropriés.

Parmi les domaines prioritaires identifiés, certains firent l’objet d’initiatives de la Commission durant les années 1960, notamment le boisement des terres agricoles abandonnées, les matériels forestiers de reproduction et la recherche forestière8 (cf. le groupe REFOR – Recherche forestière – auquel j’ai brièvement participé, enceinte commune entre la DG AGRI et la DG Recherche). Xavier Le Chatelier misait sur la capacité des États membres à librement échanger sur ces sujets, à dégager progressivement des pistes d’action concrètes (réglementaires ou autres), à négocier des compromis permettant d’envisager une unanimité, et sur la base de l’article 2359, à réunir les conditions politiques pour avancer à l’unanimité en dehors du cadre formalisé de la politique agricole commune, en gardant néanmoins en mémoire que le financement ne pourrait être envisagé qu’à partir d’un fonds existant, a priori le FEOGA (Fonds européen d’orientation et de garantie agricole).

Cet espoir français dans une dynamique communautaire forestière semble avoir perduré au moins cinq ans après la conférence de juin 1958. En effet les débats parlementaires de juillet 1963 concernant la loi sur l’amélioration de la production et de la structure foncière des forêts françaises (créant notamment les centres régionaux de la propriété forestière) y font allusion plusieurs fois, dans la bouche de députés porte-paroles de leurs groupes politiques, en faisant le lien avec une approche large de la politique agricole communautaire, donnant sa place à la forêt. Il y est fait mention de l’espoir de la création d’un fonds forestier européen, sur le modèle français, avec le soutien du gouvernement français. L’un des orateurs fait même référence aux déclarations récentes du vice-chancelier Ludwig Erhard (futur chancelier) pour s’interroger si l’Allemagne évolue sur le sujet ou continuera à s’opposer aux attentes françaises. Le ministre Edgard Pisani annonce alors avoir demandé que « le problème forestier soit inscrit à l’ordre du jour du conseil des ministres de Bruxelles pour l’automne prochain10 ». Néanmoins, en 1965, lors du débat sur la création de l’ONF, qui mentionne pourtant une bonne partie des mêmes enjeux discutés dans le débat sur la création des CRPF, le silence est total sur les perspectives d’une dynamique européenne, laissant supposer que la page a été tournée.

La dynamique forestière espérée semble s’être heurtée à des obstacles initialement sous-estimés :

En juin 1983, la Commission organisa une réunion des États membres à Bruxelles pour les informer de son intention de défendre simultanément un projet de règlement sur les incendies de forêt et un second sur les effets de la pollution atmosphérique sur les forêts, les deux projets de règlements étant publiés au journal officiel en juillet. Cette approche « double » d’un paquet associant deux sujets très différents fut une vraie surprise pour la France, comme pour la plupart des autres États membres. La France était alors concentrée sur son refus très véhément (au moins au niveau des services20) d’une approche communautaire des incendies de forêts, et se débattait dans les toutes premières affres du débat politico-médiatique sur la présence ou non du Waldsterben21 en France. En juin 1983, la direction des forêts française ne fut donc pas vraiment heureuse de l’initiative communautaire, soupçonnant notamment une instrumentalisation de la Commission par l’Allemagne en vue d’exporter ses analyses et convictions « catastrophistes » relatives à la « mort des forêts » (et la politique industrielle qu’elles justifiaient), ainsi qu’une manière de lui forcer la main sur le sujet des incendies de forêts. Ce ne fut que longtemps après, que j’appris de Claude Baillet que c’était bien la Commission qui avait convaincu la direction fédérale des forêts allemande, d’abord réticente, de « communautariser » le sujet, permettant ainsi à cette dernière de ne pas se laisser totalement enfermer dans le jeu politique allemand qui faisait alors du Waldsterben une vérité non discutable.

La Commission eut aussi l’intelligence de proposer une enceinte informelle de réunion régulière des directeurs des forêts, non limitée à la seule négociation des deux projets de règlements, permettant à toutes les administrations forestières de partager « régulièrement » leurs analyses (parfois de manière hautement conflictuelle22) à propos du débat médiatico-politico-scientifique sur les forêts, à un moment où les pays européens étaient tous plus ou moins concernés par un débat très vigoureux devant l’opinion publique, n’obéissant pas aux logiques connues jusqu’alors des forestiers. De manière très pratique, cela permettait notamment aux directeurs des forêts, ainsi tenus au courant de l’actualité du débat (scientifique et politique) dans les différents pays concernés, de mieux informer et conseiller leurs gouvernements qui devaient intégrer l’enjeu forestier dans leurs stratégies industrielles, d’une manière totalement inhabituelle. Ces réunions communautaires devinrent rapidement partie intégrante du paysage des administrations forestières, avec la justification complémentaire d’un enjeu juridique et politique contraignant avec les projets de règlements, puis la mise en œuvre de ces règlements.

Le « coup de génie » de la Commission a donc consisté à réunir deux problèmes très différents, tenant chacun à cœur à un certain nombre de pays par ailleurs non convaincus, voire hostiles à toute intervention dans l’autre problème, et à en faire un paquet groupé « à prendre ou à laisser ». Cette option était d’autant plus efficace que, s’agissant, dans les deux cas, de problèmes identifiés comme graves par les opinions publiques qui s’en émouvaient fortement, refuser le paquet équivalait pour un gouvernement soit à nier l’existence du problème, soit à donner le sentiment de refuser d’agir. L’unanimité fut donc réunie en 1986 sur ce paquet groupé23 ; le dernier pays à faire obstacle fut le Royaume-Uni, mais sa position de président du Conseil, ce semestre-là, rendait difficile d’assumer la responsabilité du blocage et la Commission trouva une « compensation » à sa compréhension, dans un autre domaine.

Le 1^er juillet 1987 entra en vigueur l’Acte unique européen qui élargissait la compétence de la Communauté, notamment à l’environnement. Il était désormais possible d’envisager une politique communautaire de l’environnement, décidée à la majorité qualifiée, mais au terme d’une procédure différente de celle régissant la politique agricole commune, ce qui n’était pas neutre. Du point de vue forestier, l’autre innovation porteuse d’avenir était le renforcement des compétences du Parlement européen, qui manifesta ultérieurement son intérêt pour le secteur forestier, usant de sa légitimité à demander à la Commission des initiatives dans ce domaine. Je n’ai néanmoins aucun souvenir que ce nouveau contexte juridique ait fait l’objet d’échanges (et d’anticipations) ni au sein du Comité permanent forestier, ni au sein de l’administration forestière française. Personne ne remit alors en cause la légitimité de la DG AGRI de proposer des règlements forestiers sur la seule base de ses compétences en politique agricole et de l’article 235. Il fallut un contentieux initié par le Parlement européen à la fin des années 1990 pour changer la donne, au moins au niveau procédural.

Ultérieurement, en accord avec l’Allemagne, pilote du PIC Forêts24 de la Convention sur la pollution atmosphérique transfrontière à longue distance (signée en 1979, entrée en vigueur en 1988), la Commission organisa et facilita la coordination européenne dans cette instance « forestière » continentale. Pour toutes les délégations, une expérience profitable et riche d’enseignements pour ce qui allait se passer ultérieurement fut de découvrir l’influence et le poids que peut avoir une position communautaire négociée dans un domaine où ce n’est pas une obligation. En effet, les discussions à l’amont contraignent tous les États membres à tenir compte de la diversité des situations, analyses et priorités, tout en dégageant des pistes d’action dans lesquelles pouvaient se reconnaître d’autres États. Par ailleurs, l’Allemagne qui présidait sollicita de plus en plus instamment la France (qui incarnait une sensibilité différente sur ces sujets) pour s’associer à ses rapports et analyses sur l’état des forêts, conduisant progressivement, via des rencontres bilatérales, à une meilleure connaissance mutuelle des fondements de leurs politiques forestières respectives et à l’identification des « points durs » pour chaque partie25.

Un certain nombre de forestiers qui furent ensuite les représentants de leurs pays dans les conférences ministérielles pour la protection des forêts en Europe, dans les enceintes préparatoires et de suivi de la CNUED et des conventions internationales (biodiversité et changement climatique), mais aussi au CPF, se formèrent ainsi aux négociations forestières et à la diversité des sensibilités du continent européen. Certains accédèrent ensuite à des hauts niveaux de responsabilité dans leurs administrations forestières respectives, en considérant dès lors la recherche, autant que faire se peut, de l’harmonisation et la coordination communautaires comme « allant de soi ».

Ainsi, de 1984 à 1990, toute une nouvelle génération de forestiers prit l’habitude de ces instances européennes, de la confrontation des analyses et visions, en apprenant à se connaître, et en identifiant mieux les sujets pouvant faire l’objet d’avancées partagées et les sujets qui devaient rester de la compétence exclusive des États membres : c’est ainsi que les espoirs de 1958 en matière d’harmonisation et de coordination forestières prirent très progressivement corps et qu’il se créa la possibilité d’aller au-delà des seuls règlements de 198626, sur la base de l’unanimité.

En juillet 1988 (au moment de la réforme des fonds structurels), malgré ses échecs précédents en la matière (cf. supra), la Commission soumit à nouveau au Conseil une communication dans laquelle elle indiquait les orientations et les grandes lignes d’une « stratégie forestière à moyen et long terme pour la Communauté ». En outre, cette communication comportait une proposition pour l’adoption d’un programme d’action forestière de 1989 à 1992. Une nouvelle fois, le Conseil des ministres n’approuva pas la stratégie ni le plan d’action proposés par la Commission27, mais le contexte avait néanmoins un peu évolué, avec une plus grande ouverture du Conseil à certaines propositions de la Commission en matière de règlements qui laissaient entrevoir d’éventuelles avancées ultérieures.

Dans la proposition de la Commission de 1988, le plus important était, selon moi, l’affirmation que « la Commission est parvenue à la conclusion qu’une telle stratégie s’impose en vue d’un développement harmonieux du secteur forestier dans la Communauté. L’action proposée devrait permettre au secteur forestier de jouer pleinement son rôle dans les nouvelles étapes de l’intégration européenne, de contribuer à la reprise de la croissance économique28 et surtout de participer efficacement à la réalisation des réajustements qui s’imposent ». Le vocable de « stratégie forestière à moyen et long terme pour la Communauté » ne fit toujours pas consensus parmi les États membres, et ne fut pas mis en avant dans les négociations ultérieures. Il ne revint sur la table des débats communautaires que dans le cadre des suites à donner à la résolution du Parlement européen du 30 janvier 1997, demandant l’élaboration et l’adoption d’une telle stratégie ; mais là encore, « l’objet » ne fit pas immédiatement consensus.

Il est néanmoins intéressant d’identifier dans cette communication de 1988 le grand écart assumé et la tension, dès cette époque, entre des objectifs économiques affichés d’une manière très ambitieuse (notamment « assurer une mesure de sécurité des approvisionnements de la Communauté en bois en tant que matière première renouvelable »), les domaines d’action stratégiques possibles pour la Communauté (notamment « une meilleure adéquation entre la forêt et les industries appelées à valoriser ses produits ») et le programme pratique d’action, où les actions sur l’aval de la filière forêt-bois se limitent en fait à un « programme liège » et à quelques études, prenant ainsi en compte l’impossibilité évidente de réunir l’unanimité pour aller au-delà (cf. infra). Les raisons qui expliquent cet écart entre le discours et l’action concrète n’ont sans doute pas beaucoup changé depuis. En revanche, dans le domaine environnemental, la cohérence est nettement plus forte, la Commission (en agissant dans le domaine forestier) ambitionnant notamment de « contribuer à la conservation et à l’amélioration de l’environnement » et d’« étendre le rôle de la forêt comme cadre naturel de détente et de récréation mais aussi de culture ».

En mai 1989, dans un délai exceptionnellement court (les projets de la Commission ayant été publiés en décembre 1988), le Conseil adopta à l’unanimité un paquet de huit textes29 qui sont à la fois les prémices et les fondations de ce qui pourrait être appelé aujourd’hui, un peu abusivement, la « politique forestière communautaire », avec notamment la mesure clé de l’institutionnalisation du Comité permanent forestier (CPF)30.

Claude Baillet partit en retraite et fut remplacé par Christian Anz, un juriste allemand, volontariste et très actif, dont le mandat fut notamment marqué, d’une part, par la place prise par l’Union européenne dans le débat international forestier, d’autre part par l’adoption, à la fin des années 1990, d’une première stratégie forestière européenne adossée aux moyens financiers dégagés sur le règlement de développement rural.

Le processus des conférences ministérielles pour la protection des forêts en Europe (aujourd’hui appelé Forest Europe), initié par la France et la Finlande31 (non encore membre de la CEE), en bénéficia grandement, mais il amplifia aussi la dynamique du travail harmonisé et coordonné entre États membres. Informée par la France d’un projet de réunion ministérielle en décembre 1990, la Commission offrit toutes les facilités souhaitées par les deux pays co-organisateurs, aussi bien pour les négociations préparatoires que pour les groupes d’experts chargés de proposer des déclinaisons concrètes des six résolutions adoptées, et ce pour l’ensemble des pays du continent européen32. Ceci était d’autant plus « évident » que les six projets de résolutions se situaient largement sur un terrain déblayé par les échanges intracommunautaires depuis 1984, même si l’originalité de la conférence était d’associer à égalité les pays européens non-membres de la CEE (dont certains étaient par ailleurs candidats officiels ou putatifs à entrer dans la Communauté).

À cette occasion, les forestiers français33 découvrirent un pays où les dirigeants forestiers, plus qu’en France, affichaient ostensiblement leur volonté d’adosser leurs décisions au meilleur état des connaissances scientifiques, tant dans le domaine forestier qu’environnemental, et entretenaient à ce titre un lien fort et régulier avec la recherche. Par ailleurs la Finlande insista pour que les travaux préparatoires aux résolutions se fissent de manière transparente, en présence d’observateurs (organisations internationales et ONG), selon des modalités qui n’étaient pas spontanées à la partie française.

La préparation des résolutions montra assez rapidement le besoin de mieux prendre en compte les problèmes, savoirs et attentes des pays méditerranéens et des pays d’Europe centrale et orientale, ce que ne pouvaient faire seules la France et la Finlande. Ceci conduisit, officieusement pour la conférence de Strasbourg (1990), officiellement pour les conférences suivantes, à s’appuyer sur un quatuor de pays réputés représentatifs de la diversité européenne : pour préparer et suivre la conférence d’Helsinki (1993), ce fut le quatuor Finlande, France, Portugal, Pologne34. La Commission comprit vite l’enjeu pour ses propres projets de consulter officieusement à l’amont ce quatuor, voire à le réunir juste avant le CPF, et d’amender ses propositions en fonction de ce qui se dessinait alors comme possible : certaines réunions du Comité permanent forestier furent grandement facilitées par ces pré-négociations tout à fait officieuses (même si les autres membres du CPF n’étaient pas dupes), créant une dynamique plus consensuelle lors des échanges.

Alors que la Conférence de Strasbourg était tout entière tournée vers des préoccupations du continent européen, dans le droit fil des avancées des années 1984-1990 dans des enceintes communautaires ou des enceintes où le poids de la CEE était très fort, la Finlande manifesta, dès l’automne 1991, son désir de placer la Conférence d’Helsinki dans le contexte mondial de la conférence des Nations unies sur l’environnement et le développement (CNUED, Rio de Janeiro, juin 1992), en mettant l’accent sur les thématiques de cette conférence onusienne. Lorsque la Finlande annonça à ses partenaires français, portugais et polonais son souhait de formaliser une vision européenne de la gestion durable des forêts35 et de la proposer comme exemple à l’international, la partie française eut immédiatement une hésitation stratégique : alors que le débat international polémique semblait alors s’orienter progressivement vers une mise en cause de l’exploitation des forêts boréales (symétrique à la mise en cause de l’exploitation des forêts tropicales humides), essentiellement propriété des États, était-il opportun d’aider les deux grands poids lourds industriels européens du bois (Finlande et Suède) à se « cacher » derrière une vision européenne nécessairement dominée par le contexte de la forêt tempérée et de la propriété privée familiale ?

La vive conscience des difficultés diplomatiques à contrer le pilote légitime de la deuxième conférence ministérielle pour la protection des forêts en Europe, qui avait été un partenaire loyal et fiable lorsque la France avait piloté de facto les thématiques de la première conférence, était à l’esprit de tous en France. Mais André Grammont (directeur de l’espace rural et de la forêt) vit dans cette situation une opportunité pour créer une dynamique communautaire qui pouvait servir la vision forestière française, dans un contexte où la Finlande et la Suède étaient identifiés comme de prochains États membres (dépôts officiels de candidature en date du 1^er juillet 1991).

La préparation de la conférence d’Helsinki, plus encore que celle de Strasbourg, illustra la place donnée par la partie finlandaise à la recherche forestière, y compris dans le domaine « environnemental », ainsi que la manière dont cette volonté politique permanente des décideurs forestiers finlandais de se référer au meilleur état des connaissances scientifiques cohabitait avec (ou facilitait) un consensus stratégique fort entre l’administration, les acteurs économiques forestiers et même les ONG finlandaises, dans un contexte culturel et politique national finlandais où le compromis est historiquement valorisé depuis les années 1920. Par ailleurs, en tant que grand pays exportateur de bois, la Finlande ne cessa de manifester, durant la préparation et le suivi de la conférence d’Helsinki, sa volonté à la fois d’assumer sa condition de grand pays forestier où la forêt et le bois ont une vraie importance économique et stratégique aux yeux du gouvernement, mais aussi d’être à l’écoute des opinions publiques (et des consommateurs de bois et de produits à base de bois) dans le monde, en considérant les grandes ONG internationales à la fois comme des porte-paroles des « sentiments moraux » des personnes de bonne volonté, et comme des révélateurs précoces de tendances appelées à se manifester ultérieurement au grand jour, y compris en interagissant dans les circuits économiques.

Je considère que le second grand « acquis » de la conférence d’Helsinki a été l’annonce unilatérale (et par surprise36) de la Finlande de créer l’EFI (European Forest Institute), en vue de fédérer la recherche européenne et de lui permettre d’influencer les politiques communautaires forestières (et pas seulement d’en recevoir des commandes et des financements). L’EFI est aujourd’hui, à ma connaissance, la seule institution de recherche forestière inscrite au registre communautaire officiel des « lobbies » dans le domaine forestier, lui ouvrant largement l’accès à la Commission et au Parlement37.

Plus encore que la conférence de Strasbourg, et bien davantage que tous les débats forestiers intracommunautaires antérieurs, la négociation des textes de la conférence d’Helsinki fit prendre conscience qu’en Europe, un nombre minoritaire mais déjà significatif de ministères de l’environnement avaient désormais la charge de la forêt, et surtout que leurs approches, références et priorités n’étaient pas exactement les mêmes que celles des ministères restés dans l’orbite du secteur agricole, comme en France. À la différence de ce que vivaient ces derniers dans leurs pays respectifs, le débat européen sur les forêts, mené par les ministères en charge des forêts, intégrait désormais en son sein, à légitimité égale, des porteurs d’une vision plus environnementale de la forêt, moins sensibles aux ambitions et contraintes économiques : il n’appartenait plus seulement aux forestiers du modèle traditionnel auquel appartient la France de déterminer le « juste équilibre » entre les fonctions économiques, environnementales et sociales de la forêt. En cohérence avec les « approches participatives » de la Commission et les souhaits de la Finlande, tous les débats préparatoires se tenaient par ailleurs en présence de grandes ONG environnementales, et avec leur contribution, en plus de partenaires internationaux et associatifs plus « traditionnels » dans le domaine forestier.

Le compromis était donc la seule voie possible pour avancer, en intégrant cette nouvelle donne. Mais cela rendait encore plus nécessaire de faire émerger un nouveau discours cohérent et stratégique pour les visions forestières, tant nationales que communautaire ou internationale : ce fut, de mon point de vue, la première et la plus grande réussite de cette conférence, et ce qui permit ensuite d’avoir la dynamique politique qui permit l’adoption d’une stratégie forestière européenne et l’adossement financier à la politique communautaire du développement rural. A posteriori il me semble également que le pari pris par André Grammont d’accompagner et soutenir activement un grand pays industriel exportateur de bois dans le pilotage de l’émergence d’une nouvelle vision forestière des pays européens était aussi une garantie solide que la dimension économique de la foresterie, chère à la France, ne serait pas oubliée ou dévalorisée.

Le processus forestier de la CNUED et celui « post-CNUED » (avec l’enjeu de la Commission du développement durable des Nations unies et de la mise en place, en 1995, du Groupe intergouvernemental sur les forêts (GIF), qui deviendra ultérieurement le Forum des Nations unies sur la forêt, FNUF), avec une forte coordination communautaire38, eurent l’effet indirect et « rebond » de souder assez fortement les délégations des États membres dans un contexte où l’Union européenne avait à défendre sa vision et ses approches (dont celles liées à la conférence d’Helsinki et à ses suites, avec la formalisation de critères et indicateurs de la gestion durable forestière : Barthod, 2012). C’est un fait qu’au sein d’un groupe en vase clos, chacun est plus sensible à ce qui le différencie, alors qu’au sein d’un ensemble plus vaste et disparate, voire conflictuel, le groupe a tendance à faire bloc et à s’identifier à ce qui fait sa spécificité aux yeux des autres. Les pays de l’Union européenne furent ainsi poussés progressivement, sans le vouloir de manière délibérée et planifiée, par l’actualité politique internationale très active dans le domaine forestier, dans la direction d’une traduction concrète et opérationnelle, visible et assumable aux yeux de tous, du discours qu’ils tenaient en référence à la conférence d’Helsinki. Ce fut encore plus net après 1995, date de mise en place du GIF qui visait à « promouvoir la gestion, la conservation et le développement soutenable de tous les types de forêts, en limitant donc la déforestation, en harmonisant les politiques de gestion durable des forêts et de certification et écocertification, pour les rendre plus compatibles avec la protection de la biodiversité forestière »39.

Par ailleurs, en France, au milieu des années 1990, il y eut une prise de conscience progressive par l’administration forestière que les fonds communautaires, dont la mise en œuvre était en cours (et s’est achevée fin 1999), étaient en train de modifier significativement l’équilibre des sources de financement public des investissements dans la filière forêt-bois en France40. En effet, durant la période 1994-1999, la possibilité donnée aux régions de définir très librement leurs priorités dans le cadre de leurs documents uniques de programmation communautaires (DOCUP) avait fait oublier que la forêt se trouvait dans une situation assez curieuse au regard des fondements juridiques communautaires, quant à une intervention financière des fonds structurels dans ce domaine. Prenant acte de cette réalité qu’elle n’avait pas anticipée, l’administration forestière française a dès lors prioritairement cherché à consolider, renforcer et mieux assumer ouvertement ce « nouveau » pilier communautaire du financement forestier, dans un contexte où le Fonds forestier national (FFN), pilier traditionnel (depuis 1946) de la politique forestière, était en crise41 et devait être réformé en profondeur, d’une manière qui ne pouvait que réduire les moyens financiers affectés à la forêt.

Signalons cependant que l’entrée en 1995 de la Suède, de la Finlande et de l’Autriche dans l’Union européenne avait logiquement suscité de nouvelles tensions sur la légitimité des interventions communautaires dans le secteur de la forêt, et plus encore dans celui des industries du bois, compte tenu de l’hostilité déterminée de ces trois pays à une politique forestière communautaire.

L’adoption de la stratégie forestière européenne de 1998 a été permise par le climat créé par l’initiative du 31 janvier 1997 du Parlement européen, utilisant ses nouvelles prérogatives issues du traité de Maastricht, pour sommer la Commission et le Conseil de « présenter une proposition législative portant sur une stratégie forestière pour l’Union européenne ». Cette initiative du Parlement européen avait été efficacement préparée par le gros rapport, très détaillé et circonstancié, L’Europe et la forêt, réalisé en 1993-1994 par le groupement EUROFOR coordonné par l’Office national des forêts42 (France) pour le compte du Parlement européen. Sur proposition de son rapporteur, le député britannique David Edward Thomas, la Commission Agriculture du Parlement européen (en charge de préparer et d’adopter la « proposition d’initiative ») écarta l’option d’une politique forestière européenne forte, adossée à de nouvelles bases juridiques et à un fonds financier ad hoc à créer, et proposa de se situer « seulement » dans la dynamique technico-politique déjà constatée43.

Les Conférences de Strasbourg et d’Helsinki s’étaient positionnées sur un créneau d’intégration de l’environnement dans les politiques forestières, et leur acquis était reconnu et non contesté. Mais de manière utile et opportune, la troisième conférence ministérielle pour la protection des forêts en Europe, la Conférence de Lisbonne (juin 1998), sur la base des choix faits par le Portugal, pays pilote, certes valida, au niveau politique, le travail mené depuis 1993 sur les critères et indicateurs de gestion durable, mais elle choisit également de mettre l’accent sur le nécessaire renforcement des aspects socioéconomiques de la gestion durable des forêts en Europe (Résolution L1). Néanmoins, dans le contexte décrit précédemment, pour rallier l’ensemble des ministères en charge de la forêt, il avait été considéré comme nécessaire et opportun d’accompagner cette « priorité socioéconomique » par un rapprochement avec la dynamique pan-européenne pilotée par les ministères de l’environnement, en endossant le programme de travail Work Programme on the Conservation and Enhancement of Biological and Landscape Diversity in Forest Ecosystems 1997-2000 (Biodiversity Work Programme). Cet « équilibrisme » fait désormais partie de tout processus intergouvernemental dans le domaine forestier (communautaire ou non), la question majeure résidant dès lors dans la manière dont les ministères restant dans l’orbite de l’agriculture et les ministères où l’environnement et la forêt sont réunis apprécient respectivement l’équilibre des compromis négociés.

Malgré les fortes hésitations initiales de la Commission et du Conseil (qui gardaient en mémoire toutes les tentatives précédentes et les échecs afférents), l’implication énergique de la présidence autrichienne (Dr Gerhard Mannsberger, directeur fédéral des forêts) permit d’avancer. La négociation fut difficile mais bien préparée par une réunion à Vienne, en août 1998, entre les représentants des directeurs des forêts autrichien, allemand, britannique, finlandais, français et portugais44. Sur cette base, la Commission présenta à l’automne 1998 une communication au Conseil et au Parlement sur une stratégie forestière pour l’Union européenne. Le Conseil adopta le 15 décembre 1998 une résolution sur ce sujet.

Pour comprendre pourquoi une stratégie forestière communautaire a été possible en 1998, il faut prendre en compte les craintes de beaucoup de responsables des politiques forestières nationales et de leurs experts durant tout le processus de la CNUED et après, où se discutaient en parallèle toute une série de textes revendiquant de dire quelque chose sur la forêt et sa contribution attendue à la résolution de problèmes graves : Agenda 21, « Déclaration de principes, non juridiquement contraignante mais faisant autorité, pour un consensus mondial sur la gestion, la conservation et l’exploitation écologiquement viable de tous les types de forêts », convention « Biodiversité », convention « Changements climatiques », convention « Désertification ». Il y avait une crainte diffuse mais prégnante que ces négociations ayant leur logique propre s’accommodent bien d’un découpage des politiques forestières en morceaux, qui ne garantirait pas nécessairement la durabilité au niveau intégrateur de la forêt (territoire + écosystèmes + système d’acteurs). Et, de fait, ce fut en partie le cas, dans la vie propre à chaque convention. À la réflexion, une approche en termes de stratégie forestière communautaire, à laquelle les forestiers participeraient de manière proactive, semblait donc un excellent contre-feu au risque d’approches en silos indépendants, suscitant inéluctablement des « frottements durs », voire des contradictions.

Le texte de la stratégie forestière européenne de 1998 se contente en fait de « consolider » le socle communautaire existant en y ajoutant l’acquis significatif des trois premières conférences ministérielles pour la protection des forêts en Europe et de la CNUED, sans innover vraiment. La responsabilité de la mise en œuvre de cette stratégie communautaire est clairement confiée aux États membres, la Commission ne pouvant intervenir que dans le cadre de la subsidiarité et pour coordonner et stimuler l’action des États.

En référence à la philosophie constante d’André Grammont (qui avait été remplacé en janvier 1998 par Cyrille Van Effenterre, comme directeur de l’espace rural et de la forêt), il s’agissait d’un compromis « imparfait », mais potentiellement porteur d’une dynamique de progrès ultérieurs, ce qui est toujours préférable à un bras de fer aboutissant à une position qui révélerait trop nettement des vainqueurs et des vaincus, et susciterait donc de l’amertume et une volonté de revanche. À la lumière de l’histoire (cf. supra) et des échecs précédents, la vraie innovation était dans l’existence même de cette stratégie communautaire, adoptée à l’unanimité, ce que la France considérait comme un « cliquet » irréversible, créant un climat politique pour aller ultérieurement au-delà et pour permettre un compromis sur les financements nécessaires. En effet, comme André Grammont ne cessait de le répéter à ses collaborateurs, une négociation avec des partenaires institutionnels n’est jamais finie ; elle se déroule sur plusieurs fronts, et la réussite d’un bon compromis crée les conditions d’une possible nouvelle étape.

Il faut rappeler que, lors de la négociation de cette première stratégie forestière européenne et du cadre d’intervention des fonds communautaires dans le secteur forestier, la Suède, la Finlande, mais aussi l’Allemagne et le Royaume-Uni (pour des raisons différentes), avaient exprimé un fort doute sur la compatibilité des subventions publiques aux investissements forestiers (et plus encore de l’intervention des fonds communautaires) avec le droit communautaire de la concurrence, compte tenu de possibles effets de distorsion de la concurrence. Les services juridiques de la Commission et du Conseil, interpellés, avaient alors conjointement conclu qu’en l’état des théories économiques, et compte tenu à la fois de la longueur des cycles forestiers et du fait que les aides n’étaient pas récurrentes (car visant à améliorer la qualité d’un peuplement qui avait vocation à entrer ensuite dans une logique économique autonome), il n’y avait pas de preuve établie d’une distorsion de concurrence. Pour la première fois, les pays qui avaient bloqué jusque-là toute avancée en termes de stratégie forestière communautaire permirent un compromis « bien encadré », adopté à l’unanimité par le Conseil.

Par ailleurs, pour sortir de l’impasse entre partisans et opposants à une politique forestière communautaire, la solution proposée par la Commission a été de faire du règlement de développement rural45 l’outil principal de mise en œuvre de la stratégie forestière communautaire. L’innovation majeure du règlement de développement rural a été de sortir de la logique des fonds structurels agricoles stricto sensu, pour fonder une politique à part entière de développement rural dans le cadre de la réforme de la politique agricole commune (PAC).

À la faveur de cette évolution d’ensemble, la négociation communautaire, après de nombreuses hésitations, a permis de donner toute sa place au secteur forestier dans le développement rural, en consacrant à la « sylviculture » un chapitre entier (chapitre VIII46), amorçant ainsi une évolution qui semble irréversible. Ceci n’a pas empêché la Suède, la Finlande et l’Allemagne de faire connaître leurs fortes réserves, en redoutant que ce chapitre VIII ne marque une première étape vers une politique forestière communautaire pour laquelle il n’existait néanmoins pas d’unanimité au Conseil. Par ailleurs, ces trois pays ont cru discerner dans le projet d’article 28 (du chapitre VIII) un mécanisme susceptible de fausser les lois du marché et le libre jeu de la concurrence, point de vue qui n’a pas été partagé par la Commission et les douze autres États membres. Or, le règlement de développement rural relevait d’un domaine où l’adoption se fait à la majorité qualifiée, et les opposants qui avaient adopté la stratégie forestière européenne ne pouvaient politiquement pas aller jusqu’au bout de leur opposition de principe, en portant le débat sur le plan contentieux.

Au même moment, l’administration française chargée des forêts défendait à Bruxelles l’idée d’une extension du règlement communautaire agro-environnemental à la forêt, comme la manifestation politique d’un premier pas vers la définition d’un contexte propice à une gestion durable et multifonctionnelle des forêts, en attendant une réflexion plus ambitieuse sur une fiscalité environnementale ou tout autre moyen de reconnaître la valeur des fonctions écologique et sociale de la forêt. La difficile négociation de l’article 32 du chapitre VIII du règlement de développement rural, instaurant la possibilité de paiements annuels aux propriétaires forestiers, dans la fourchette de 40 à 120 euros par an, sur la base des coûts réels de mise en œuvre de mesures de « préservation et d’amélioration de la stabilité écologique des forêts dans des zones ayant un rôle protecteur et écologique d’intérêt public et où les coûts des mesures préventives et de restauration47 de ces forêts sont supérieurs au produit de l’exploitation », avait donc été considérée comme une première victoire des thèses forestières françaises48.

À la fin de l’année 1999, l’administration forestière française estimait donc qu’une grande partie de ses objectifs était atteinte, en considérant qu’il ne serait pas possible de revenir en arrière en matière de stratégie forestière communautaire et des moyens financiers afférents. Mais elle était néanmoins très consciente que l’amertume des pays comme la Suède, la Finlande et l’Allemagne, manifestée à propos du chapitre VIII du règlement du Fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER), comme outil de mise en œuvre de la stratégie, allait nécessiter patience, prudence et circonspection dans la volonté d’aller plus loin en matière de contenu d’une stratégie forestière communautaire. Il paraissait désormais normal et inévitable de donner le temps aux « opposants » de digérer la nouvelle situation et de reconfigurer une partie de leurs analyses, tout comme il était nécessaire de laisser le temps aux pays satisfaits de s’adapter et de valoriser les nouvelles possibilités. De fait, il faudra attendre près de quinze ans pour qu’une deuxième stratégie forestière communautaire puisse être adoptée.

Au niveau national, les gigantesques chablis de la fin décembre 1999 (de l’ordre de 140-170 millions de m³ découlant des tempêtes Lothar et Martin), et la crise économique forestière profonde qui en a découlé durant toute la décennie des années 2000 (et au-delà), ont conduit la France, en accord avec la Commission, à restructurer complètement en 2000 le volet « forestier » pluriannuel de son programme de développement rural national (PDRN) autour de la seule gestion des conséquences des chablis, puis à réviser ultérieurement à la baisse ses ambitions environnementales forestières. Par ailleurs l’administration forestière française fut moins présente à Bruxelles, car absorbée par la gestion de la crise des chablis et du marché du bois, ainsi que par la loi d’orientation forestière (votée en 2001) et ses déclinaisons juridiques.

Tous les cinq ans, la Commission procède à une évaluation de la mise en œuvre de la stratégie forestière communautaire en cours, et en publie les résultats. Jusqu’à présent, ces évaluations ont été positives.

Dès le Congrès forestier mondial de Québec, en septembre 2003, au-delà de la crise du marché du bois, on constata une certaine désillusion partagée sur l’écart énorme entre les espoirs du début des années 1990 à propos du concept de gestion durable des forêts, et la situation sur le terrain. Ceci s’explique en grande partie par le constat amer et assez généralisé du fossé séparant, d’une part, une reformulation très forte des politiques forestières et une multitude d’initiatives concrètes sur le terrain et, d’autre part, la difficulté à obtenir rapidement des résultats tangibles, démontrant à la société que la direction est bonne et que les premiers effets sont au rendez-vous. La montée du débat sur le changement climatique et la contribution de la forêt à la mitigation conduisit dès lors à déplacer certaines analyses et certaines priorités, et les débats communautaires sur la forêt en furent inévitablement colorés, même si l’acquis découlant des textes internationaux et communautaires des années 1990 ne fut jamais renié.

En 2004, dix nouveaux pays sont entrés dans l’Union européenne : la Pologne, la République tchèque, la Hongrie, la Slovaquie, la Slovénie, la Lettonie, la Lituanie, l’Estonie, Malte et Chypre. Ils ont été rejoints en 2007 par la Roumanie et la Bulgarie, puis en 2013 par la Croatie. Sans que la France (pas plus que beaucoup d’autres pays forestiers de l’UE) ne l’anticipe, l’entrée d’un certain nombre de pays forestiers d’Europe centrale et orientale a déplacé le centre de gravité de l’Union européenne en matière forestière, en introduisant dans les débats communautaires des sensibilités, approches et préoccupations nouvelles. Entre autres spécificités, la période « communiste » avait en effet protégé de toute exploitation économique de vastes surfaces forestières nationalisées. L’avènement des nouveaux régimes démocratiques et la restitution d’une grande partie des propriétés confisquées aux héritiers des anciens propriétaires ont mis au centre des débats une question lourde d’enjeux : d’une manière que les anciens pays de l’UE ne connaissaient plus, il fallait en effet procéder à des arbitrages stratégiques entre la protection de tout ou partie de vastes zones « en libre évolution » et un développement économique à marche forcée, supposant coupes de bois, transformation locale ou exportation, reposant parfois sur un libéralisme débridé. Par ailleurs les forestiers ouest-européens découvraient des compétences est-européennes particulières, par exemple en matière de suivi des peuplements en libre évolution, de symbiose et compétition dans les peuplements, ou même d’approche esthétique ancienne des interventions sylvicoles, du type de celles développées par Heinrich von Salisch (1902 en allemand, traduit en anglais en 2008), que les publications scientifiques en russe n’avaient pas permis de connaître et de suivre.

Très rapidement la conception écologique relativement fixiste du réseau Natura 2000 a posé un vrai problème pour les partisans (est-européens, mais aussi pour leurs soutiens dans l’ancienne UE) de protéger de vastes surfaces en libre évolution, essentiellement forestières. La Commission a été ainsi soumise à des pressions venant de deux cotés, d’une part de ceux qui défendaient l’intégration de ces vastes surfaces dans le réseau européen, mais aussi d’autre part des opposants historiques à Natura 2000, essentiellement forestiers et agriculteurs ouest-européens, qui y voyaient une occasion et une justification à renégocier en profondeur les directives « Oiseaux » (1979) et « Habitats, faune et flore » (1992). Cette renégociation était identifiée par la Commission et par les défenseurs de Natura 2000 comme la quasi-promesse d’une « régression environnementale » et la déstabilisation assurée de toutes les négociations, tant communautaires, nationales que locales, qui avaient permis de trouver certains compromis pragmatiques et de restaurer un climat relativement coopératif entre scientifiques, gestionnaires et ONG à la fin des années 1990 et au début des années 2000, après parfois de fortes tensions et des crises ouvertes.

En 2007, la Commission européenne (Stavros Dimas, commissaire à l’environnement) et l’Allemagne, dans le sillage de la dynamique politique suscitée par le rapport de Nicholas Stern sur les coûts pour l’économie des dérèglements climatiques (2006), et suite à la réunion du G8+549 (Potsdam, 2007), décidèrent de confier à Pavan Sukhdev, un économiste indien, le pilotage d’un rapport similaire sur les coûts pour l’économie de la dégradation de la biodiversité, qui fut rendu public en 2010 (rapport TEEB : The Economics of Ecosystem and Biodiversity, « L'économie des écosystèmes et de la biodiversité »). Dans le droit fil de cette initiative fortement soutenue par la Commission, le Premier ministre français confia en 2008 au secrétaire d’État chargé de la Prospective et de l’Évaluation des politiques publiques la responsabilité d’un rapport sur l’Approche économique de la biodiversité et des services liés aux écosystèmes. Contribution à la décision publique, dont le pilotage fut confié à Bernard Chevassus-au-Louis et qui fut publié en 2009. Dans les deux cas, ces rapports donnèrent une assez large place à l’enjeu forestier, en parlant le langage économique des décideurs politiques, et en soulignant, entre autres, le rôle des forêts dans le stockage de carbone. Au-delà des questions philosophiques et éthiques de cette approche économétrique, ceci suscita un grand espoir chez les forestiers de voir converger les politiques forestières et les politiques environnementales autour de la rémunération des services environnementaux, question sensible et très complexe50. Cet espoir fut déçu tant au niveau communautaire qu’au niveau national, même si des expérimentations très limitées eurent lieu. Les décideurs politiques communautaires et français en retinrent essentiellement l’enjeu majeur du stockage du carbone en forêt pour les politiques publiques de leur compétence, ce qui n’était qu’un aspect très partiel des analyses développées par ces deux rapports51.

L’adoption, le 3 février 2009, au Parlement européen, par 538 voix pour, 19 contre et 12 abstentions, d’une résolution52 invitant la Commission à prendre une série d’initiatives, dessinant, sans le dire explicitement, une politique communautaire de la wilderness, fut une surprise que les administrations forestières, pour la majorité d’entre elles, n’ont pas su anticiper, ni d’ailleurs prendre au sérieux quant aux suites à lui donner53. A posteriori il est pourtant possible d’identifier la longue, cohérente et vigoureuse montée en puissance de la question, dans un processus où de grandes ONG internationales et certains fonctionnaires de la DG ENV ont été très actifs, et de manière synergique (cf. Miko et al., 2021). La résolution du Parlement européen de 2009 a effectivement conduit la Commission à agir et à afficher, sinon une politique de la wilderness, du moins une volonté d’avancer concrètement, et de résoudre certains problèmes identifiés, dont celui découlant des remarques précédentes sur Natura 2000.

En décembre 2013, la Commission européenne publia un nouveau guide « Natura 2000 » préparé par un groupe d’experts mis en place fin 2009. Ce guide, répondant à la demande du Parlement européen, précise des modalités plus souples d’application de la doctrine relative aux directives européennes « Oiseaux » et « Habitats, faune, flore » dans les sites Natura 2000 reconnus comme des espaces de wilderness, évitant ainsi la perspective redoutée d’une renégociation de tout ou partie de ces deux directives. Il s’agissait de prendre en compte la logique de la libre évolution des milieux, qui peut se faire au détriment de certains habitats naturels ou de certaines espèces ayant justifié la désignation des sites Natura 2000. Mais les initiatives de la Commission justifiées par la résolution du Parlement européen vont bien au-delà du seul enjeu Natura 2000 et se situent bien dans une continuité indéniable sur plus d’une décennie : dix ans après la résolution du Parlement européen, lors de la deuxième conférence de Wild Europe (une association internationale militant pour le ré-ensauvagement en Europe) sur ce sujet à Bratislava, en novembre 2019, Daniel Calleja, le directeur « Nature » de la Commission européenne, en appelait à nouveau à une protection renforcée des forêts « primaires et matures ».

La stratégie européenne pour la biodiversité, adoptée en 2011 en vue de l’échéance de 2020, afficha pour la première fois la préservation de la wilderness comme un objectif dans la conception des plans de gestion forestière (Objectif 3B, Action 12). Mais cette mention spécifique ne se retrouva pas dans la stratégie européenne pour les forêts de 2013. Selon les informations dont je dispose, le Comité permanent forestier (CPF), face à l’opposition déterminée de certains pays (dont la France, semble-t-il), ne put adopter à l’unanimité cette seconde stratégie forestière communautaire qu’en évitant cette mention. Il est clair que ce silence (relevé et largement commenté par les ministères de l’environnement et les ONG), valant réticence voire opposition, n’est pas un vrai problème juridique, car la stratégie forestière ne fait pas disparaître les objectifs communautaires et les obligations qui en découlent, du fait même d’une politique environnementale de compétence communautaire. Mais cela soulève néanmoins une question difficile de cohérence politique et stratégique d’affichage au niveau communautaire54, devant les opinions publiques et les groupes de pression qui s’expriment devant la Commission et le Parlement européen. Ceci n’empêche pas de noter que la stratégie forestière communautaire de 2013 est par ailleurs une bonne illustration de ce que les forestiers français attendaient et espéraient, en développant les potentialités seulement esquissées dans la première stratégie forestière communautaire de 1998.

Ladislav Miko, directeur « Nature » à la DG ENV, en fin de mandat à la Commission européenne, avait résumé alors la politique communautaire souhaitable de la biodiversité, en la structurant selon trois axes s’appliquant à différents types de territoires, avec un fort enjeu dans le domaine forestier : protéger, restaurer et, partout, promouvoir les processus naturels. Cette vision a souvent été comprise par les forestiers comme privilégiant une approche patrimoniale (y compris en termes de patrimoine du futur), ne se réclamant pas d’une vision anthropocentrée, et peu valorisante pour l’action humaine de gestion des ressources naturelles, tant celle portant sur les « biens » (y compris les taxons) que sur les services écosystémiques.

Spontanément, malgré la place faite à la restauration écologique, cette approche n’a pas séduit davantage la majorité des gestionnaires d’aires protégées qu’elle n’a été comprise par la majorité des gestionnaires forestiers, deux familles d’acteurs plutôt spontanément portées sur l’interventionnisme : l’enjeu de la non-intervention et de la wilderness, même revisitée à la sauce européenne, même rééquilibrée par la prise en compte de l’enjeu identifié et de plus en plus visible de la nature férale55 (appellation française), resta et reste encore aujourd’hui l’objet de contestations, de doutes et de méfiances dans une partie de l’Europe et chez de nombreux acteurs des territoires, alors même qu’une part grandissante de l’opinion publique européenne semblait alors évoluer favorablement sur le sujet. La décennie des années 2010 fut nécessaire pour que ces idées cheminent et amènent les parties prenantes et les États à intégrer cette ambition dans des textes communautaires, en complément d’approches plus « classiques » et moins contestées.

Le Pacte vert pour l’Europe, adopté en 2019, visait d’abord à rendre l’Europe climatiquement neutre en 2050, mais il « vise aussi à protéger, préserver et consolider le patrimoine naturel de l’UE, ainsi qu’à protéger la santé et le bien-être des citoyens des risques et incidences liés à l’environnement ». Il s’appuie notamment formellement sur la stratégie européenne pour la biodiversité à échéance de 2030 et sur la nouvelle stratégie forestière européenne, alors en cours de finalisation. La wilderness et la restauration des écosystèmes forestiers dégradés étaient donc parties intégrantes du Pacte vert pour l’Europe, et avaient dès lors vocation à profiter de leurs financements. La forêt était ainsi reconnue comme un enjeu majeur pour des politiques communautaires, alors qu’elle-même ne fait pas l’objet d’une politique communautaire : la reconnaissance était flatteuse, mais aussi lourdement porteuse d’ambiguïté au regard de l’aspiration constante des forestiers à une politique intégratrice et de la crainte afférente d’un démembrement de la politique forestière par appartements.

Adoptée en 2020, la stratégie européenne pour la biodiversité à échéance de 2030 mentionne clairement l’enjeu de la wilderness et la nécessité d’une protection stricte de toutes les forêts relictuelles qualifiées de « old growth and primary forests » en anglais et de « forêts primaires et matures » en français, dont il est également dit qu’elles sont un réservoir important de carbone. D’une manière novatrice, il est également précisé dans cette stratégie de l’Union européenne que le rapport bénéfices/coûts d’un programme mondial opérationnel pour la conservation de la nature sauvage relictuelle est estimée à au moins cent pour un.

Pour sa part, la nouvelle stratégie forestière européenne pour 2030 précise notamment que, de manière cette fois cohérente avec la stratégie européenne pour la biodiversité, « the last remaining primary and old-growth forests in the EU need to be strictly protected56 ». En outre l’enjeu de la restauration des surfaces forestières endommagées et des écosystèmes forestiers dégradés est clairement mentionné, avec l’ambition de mettre en place des instruments financiers innovants. La stratégie prévoit notamment une proposition législative spécifique sur l’observation, la collecte de données et la communication d’informations sur les forêts de l’UE, qui couvrirait également les plans stratégiques pour les forêts et le secteur forestier, élaborés par les autorités nationales compétentes.

Il faut également noter que la troisième stratégie forestière se différencie assez nettement de la deuxième. Rien dans son contenu n’est choquant en soi, et il y a même dans cette stratégie beaucoup d’éléments intéressants et attendus depuis longtemps, notamment une partie consacrée aux « Incitations financières pour les propriétaires et gestionnaires de forêts en vue d’améliorer la quantité et la qualité des forêts de l’UE », avec une référence à des « systèmes de paiement publics et privés pour les services écosystémiques ». Mais elle semble abandonner la manière forestière, classique et intégratrice, de présenter et hiérarchiser les choses (bien qu’en multipliant les concessions scripturaires au mode de pensée forestier, mais dans des domaines où le principe de subsidiarité est clairement dominant) : une place royale est donnée d’entrée de jeu à la présentation de la vision communautaire de la contribution de la forêt à la mitigation du changement climatique, puis à une reprise de la vision communautaire de la contribution de la wilderness à la préservation de la biodiversité. Les réticences, critiques et oppositions auxquelles la nouvelle stratégie forestière communautaire a donné lieu, immédiatement et par la suite, de la part du secteur forestier57, dans une majorité de pays, conduisent à penser qu’il s’agit moins d’un « projet partagé » que d’un essai de mise en cohérence formelle des enjeux majeurs des politiques de compétence communautaire mobilisant la forêt, effort de mise en cohérence qu’il est a priori difficile de récuser, mais qui, à ce stade, n’est pas unanimement partagé dans toutes ses implications.

Le cas échéant, à la lecture de cette troisième stratégie forestière communautaire, il pourrait aussi être possible de comprendre que, dans la vision de la Commission européenne, l’objectif premier d’une stratégie forestière communautaire ne serait plus de créer un effet d’entraînement des politiques forestières nationales et de prévenir les incohérences et frottements entre ces politiques nationales et les politiques de compétence communautaire s’appliquant à la forêt, mais qu’il serait prioritairement un « exercice de communication » sur les politiques communautaires s’appliquant à la forêt dans le contexte des limites et contraintes des politiques forestières nationales : il y a là une question que seuls la forme et le fond de la quatrième stratégie forestière communautaire seront en mesure de clarifier.

Tout semblerait indiquer d’une part que la DG AGRI n’a pas eu la main (comme ce fut précédemment le cas pour les stratégies forestières communautaires de 1998 et 2013) ou bien que son projet initial n’a pas satisfait les plus hauts responsables de la Commission (conduisant à ce que le projet proposé soit marqué par une influence nette de la DG ENV), mais aussi d’autre part qu’il n’y a pas eu non plus, au sein du CPF, un groupe solidaire et influent de pays capable de proposer une réécriture « plus intégratrice et forestière » du projet de la Commission. Au lieu d’une vision forestière intégrée (en conservant l’héritage des deux stratégies précédentes), la nouvelle stratégie forestière communautaire semble a priori se résumer à la cohabitation des priorités des différentes DG concernées58, ce qui est très loin de l’esprit dans lequel les défenseurs d’une politique forestière communautaire se situaient. Mais cela pourrait signifier aussi, a contrario, que l’enjeu forestier est désormais, politiquement et stratégiquement, trop fort au niveau communautaire pour que la main soit laissée aux forestiers pour parler de stratégie forestière.

Il est également possible que l’accent fort mis sur la biodiversité et le changement climatique dans cette troisième stratégie forestière communautaire soit une réponse au rapport spécial de la Cour des Comptes européenne de 2021, dont l’intitulé très significatif est : Financement de l’UE en faveur de la biodiversité et de la lutte contre le changement climatique dans ses forêts : des résultats positifs mais limités. Ce rapport analyse notamment les résultats de la deuxième stratégie forestière européenne et des contributions financières à la forêt du FEADER, son instrument financier de mise en œuvre. Cette appréciation critique de la Cour des Comptes européenne pourrait être une source de fragilité pour la suite, dans un contexte budgétaire difficile59 face aux nouveaux défis internationaux, stratégiques pour l’Union européenne.

En juin 2022, dans le droit fil cohérent de ses analyses et propositions depuis plus de dix ans, la Commission européenne présenta son projet concernant le volet de la « restauration écologique », connu sous le vocable de Nature restauration law (« loi sur la restauration de la nature »), qui donna très vite lieu à conflits et polémiques, y compris au sein de la Commission Environnement du Parlement européen, jusqu’à l’adoption d’un compromis négocié entre le Parlement, le Conseil et la Commission, en novembre 2023, visant la restauration de 30 % des écosystèmes endommagés d’ici 2030. Même si cela ne concerne pas que la forêt, il s’agit néanmoins d’une orientation politique et technique très forte, d’une ambition (qualitative et quantitative) jamais encore portée par la Commission dans le domaine forestier qu’elle impactera au premier chef60. Cette orientation, avec des objectifs quantitatifs élevés, est en effet de nature à interférer significativement avec les politiques forestières nationales antérieures, voire à désavouer certaines options sylvicoles actuellement privilégiées par les acteurs économiques de la filière forêt-bois, au moins en France.

Il s’agit d’un projet certes nécessaire et opportun de mon point de vue, mais en fait plus ambitieux encore que le projet Natura 2000, dans la mesure où le volontarisme seul des États ne peut rien sans la participation active des propriétaires et gestionnaires forestiers, supposant de leur part conviction et participation financière : pour rendre vain ce projet communautaire, il suffit qu’il n’y ait pas de volontaires, laissant l’État seul et impuissant face à ses obligations communautaires de résultats qualitatifs et quantitatifs (hormis en forêt domaniale). Les États devront donc convaincre et susciter l’adhésion des forestiers, actuellement dubitatifs ou réticents, à l’ambition affichée, mais aussi donner un contenu concret et partagé à ce que peut et devrait être une restauration écologique. Par ailleurs, la remise à plat de certaines ambitions environnementales par la seconde Commission présidée par M^me Ursula von der Leyen empêche pour le moment d’anticiper la pression que pourrait exercer Bruxelles sur ceux des États membres qui sont ouvertement peu convaincus à la fois par les objectifs et par l’argent à y consacrer, dans un contexte budgétaire et sociétal devenu moins porteur.

En novembre 2023, en application de la stratégie forestière communautaire, la Commission a publié une proposition de règlement relatif à un « cadre de surveillance pour des forêts européennes résilientes »61. Il s’agit d’un nouveau cadre de surveillance des forêts à l’échelle de l’UE, qui permettrait de suivre les progrès accomplis dans la réalisation des objectifs de l’UE et la mise en œuvre des politiques, des objectifs et des instruments de l’UE ayant une incidence directe ou indirecte sur les forêts. La proposition de la Commission constitue la principale initiative législative issue de la stratégie de l’UE pour les forêts pour 2030. L’ambition pour la Commission, en coopération avec les États membres de l’UE, est de mettre en place et de gérer un système de surveillance de haute qualité afin de garantir des données harmonisées sur les forêts, en s’appuyant sur les systèmes de mesure déjà utilisés par les États membres. La proposition introduit également un cadre de partage des données sur les forêts, permettant l’échange de données entre les États membres et au niveau de l’UE. Cette proposition s’est heurtée également à des réticences et oppositions à ne pas négliger, tant au niveau du Conseil que du Parlement européen, mais aussi de certains groupes de pression forestiers (cf. encadré).

En juin 2025, le Conseil, tout en soutenant la nécessité de disposer de données harmonisées et comparables sur les forêts afin d’améliorer la résilience et la biodiversité, a estimé que la proposition devrait être considérablement simplifiée afin de réduire les charges et les coûts administratifs tant pour les opérateurs forestiers que pour les autorités nationales. Il a donc introduit une série de modifications significatives dans son orientation générale, qui ont conduit la Commission à exprimer publiquement sa déception.

Au Parlement européen, lors d’un vote le 23 septembre 2025, les commissions de l’Agriculture et de l’Environnement du Parlement européen ont décidé (par 80 voix contre 46) de rejeter le nouveau cadre de surveillance des forêts de l’UE. Le Parti populaire européen (PPE) et les groupes d’extrême-droite ont uni leurs forces, mardi 21 octobre 2025, pour rejeter la proposition de loi de l’UE sur la surveillance des forêts, par 370 voix contre 264, appelant la Commission à retirer sa proposition législative. La Commission a d’ailleurs envisagé publiquement de retirer le projet de loi de son prochain programme de travail ; bien que l’exécutif européen n’ait pas encore pris de position définitive, une telle décision semble probable.

Il est à noter que le recours prévu aux approches satellitaires (notamment via le programme Copernicus) a cristallisé certaines oppositions déterminées, ce qui mériterait une analyse circonstanciée que je ne sais pas faire. Les oppositions visent notamment à écarter la possibilité d’aller au niveau de l’unité de gestion (même anonymisée), pour n’envisager que des indicateurs de suivi forestier à des échelles géographiques « macros » (selon une approche défendue notamment par la France, qui ne souhaite pas aller en-deçà d’une approche par « massifs forestiers » : cf. les modifications apportées au Code forestier dans ce sens, pour les références à la gestion durable des forêts, lors de sa recodification de 2012 et de la loi de 2014). Il est souvent mis en avant l’enjeu supérieur de la défense du droit de propriété en forêt, qui s’opposerait dès lors à une interprétation « rigoureuse » de la directive sur l’accès du public en matière d’environnement (cf. la directive 2003/4/CE du Parlement européen et du Conseil du 28 janvier 2003 concernant l’accès du public à l'information en matière d'environnement et abrogeant la directive 90/313/CEE du Conseil).

L’initiative GreenData4All (projet de directive) a par ailleurs vocation à contribuer à réaliser la transformation verte et numérique de l’Europe en actualisant les règles de l’UE relatives aux données environnementales géospatiales et à l’accès du public aux informations environnementales, en permettant notamment un meilleur partage des données entre les secteurs public et privé et avec le grand public.

Dans le contexte actuel, marqué par la volonté de la deuxième « Commission von der Leyen » de faire des gestes forts en matière de simplification administrative, il ne peut donc être exclu que la Commission ne retire en bloc sa proposition de règlement. Mais les forestiers français, qui ont parfois réagi vivement à la menace que ferait peser sur leur conception du droit de propriété l’utilisation par la Commission des satellites pour le suivi au niveau des unités de gestion, ne doivent pas oublier qu’avec ou sans ce règlement, le suivi satellitaire des progrès accomplis dans la réalisation des objectifs de l’UE sera développé par le Centre d’Ispra62 et par l’Agence européenne de l’environnement, avec des moyens financiers conséquents et l’appui du programme Copernicus63.

Je remercie chaleureusement Michel Badré, Robert Flies, Michel Hermeline, Guy Landmann et Geneviève Rey qui, sans être engagés en quoi que ce soit par cet article, m’ont apporté une contribution précieuse par leur relecture attentive.